In vier Landesgesetzen ist der Nahverkehr keine Pflichtaufgabe

Das Wichtigste in Kürze

• In Bayern, Sachsen, Brandenburg und Baden-Württemberg nennen die Landesgesetze die Sicherstellung des Nahverkehrs wörtlich eine freiwillige Aufgabe.
• Pflicht ist stattdessen die Planung: Baden-Württemberg führt den Nahverkehrsplan als weisungsfreie Pflichtaufgabe, Sachsen verlangt einen verbindlichen Nahverkehrsplan.
• Der Niedersächsische Landesrechnungshof zählt den ÖPNV zu den dauerhaft defizitären Leistungen, die in der Haushaltssicherung zuerst geprüft werden.
• Der ÖPNV-Report des Landes und der ÖV-Atlas kommen für Baden-Württemberg zu gegenläufigen Bildern, weil kein bundesweiter Zielwert die Schwelle setzt.

Wer aufs Land zieht, plant das Auto von vornherein mit ein. Wie viele Menschen das betrifft, rechnet der ÖV-Atlas 2026 von Agora Verkehrswende vor: 21 Millionen, gut ein Viertel der Bevölkerung, leben an Orten, an denen Bus und Bahn kein gutes Grundangebot bereitstellen¹. Gemeint ist damit die ÖV-Güteklasse D, also eine etwa 250 Meter entfernte Haltestelle, an der werktags alle 30 Minuten ein Bus abfährt. Ursula Freudling und Annick Ehmann berichten darüber am 1. September 2026 für DIE ZEIT. Wer diesen Bus schuldet, steht in den Landesgesetzen, und in vier von fünf im Wortlaut geprüften Regelungen ist der ÖPNV keine Pflichtaufgabe.

Was eine Kommune schuldet, hält sie auch dann vor, wenn der Haushalt klemmt. Was sie freiwillig erbringt, steht bei der nächsten Haushaltssicherung zur Verhandlung. Der Niedersächsische Landesrechnungshof hat das 2017 in einer Praxishilfe für die überörtliche Kommunalprüfung lrh.niedersachsen.de ↗ festgehalten: „Im Rahmen der Haushaltssicherung stehen freiwillige Leistungen im Zentrum der Betrachtung.“ Als Handlungsoption nennt die Handreichung, gestützt auf Prüfungserfahrungen in niedersächsischen Kommunen, die Reduzierung von Verlustabdeckungen bei „dauerhaft defizitären Leistungen wie im ÖPNV oder bei öffentlichen Schwimmbädern“.

Der Bund erklärt den ÖPNV zur Daseinsvorsorge und überlässt ihn dem Landesrecht#

Das Regionalisierungsgesetz nennt die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung im Nahverkehr eine „Aufgabe der Daseinsvorsorge“. Der zweite Absatz reicht sie weiter: „Die Stellen, die diese Aufgabe wahrnehmen, werden durch Landesrecht bestimmt.“ Vier Landesgesetze, im Wortlaut nebeneinandergelegt, antworten fast gleich. Bayern nennt Planung, Organisation und Sicherstellung des allgemeinen ÖPNV „eine freiwillige Aufgabe der Landkreise und kreisfreien Gemeinden im eigenen Wirkungskreis“². Sachsen schreibt „eine freiwillige Aufgabe der Landkreise und Kreisfreien Städte“, Brandenburg „freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe“, Baden-Württemberg „eine freiwillige Aufgabe der Daseinsvorsorge“. Eine Ebene höher fehlt sogar der Besteller: Im Fernverkehr gibt es keine Bedienpflicht für unrentable Strecken, weil das Ausführungsgesetz zum Gewährleistungsauftrag seit 1994 aussteht³.

Baden-Württemberg macht den Nahverkehrsplan zur weisungsfreien Pflichtaufgabe#

Verbindlich ist stattdessen die Planung. Der Nahverkehrsplan 2026 des Karlsruher Verkehrsverbunds gibt die Landesregelung so wieder: „Die Aufstellung eines Nahverkehrsplanes ist eine weisungsfreie Pflichtaufgabe und obliegt nach § 6 Absatz 1 ÖPNVG BW dem Aufgabenträger in seinem Zuständigkeitsbereich.“ Sachsen verlangt einen „verbindlichen Nahverkehrsplan“, den die Aufgabenträger „zu erstellen, zu beschließen und fortzuschreiben“ haben. Bayern hält auch hier die schwächste Form; dort „können“ die Aufgabenträger Planungen durchführen. Welcher Takt, welche Linie und welche Bedienzeit darin stehen, folgt der Kassenlage. Wie eine Leistung ohne Maß aussieht, zeigt das Stationsentgelt, dessen Leistungskatalog die Reinigung des Bahnsteigs nennt, ohne Turnus und Menge zu schulden⁴.

Der ÖPNV-Report 2024 sieht dasselbe Land zu über 90 Prozent bedient#

Das Verkehrsministerium Baden-Württembergs teilte am 6. Mai 2025 mit: „Die neu in den Report aufgenommenen ÖPNV-Güteklassen zeigen, dass landesweit, also in der Summe aller Stadt- und Landkreise, über 90 Prozent der Bevölkerung durch ein solides Mindest-ÖPNV-Angebot bedient werden.“⁵ Der ÖV-Atlas führt dasselbe Land mit einem Schnitt von 3,2 und damit in Güteklasse C. Beide Rechnungen gehen auf dasselbe Schweizer Konzept zurück, beide verschneiden das Angebot mit einem Raster von 100 mal 100 Metern, und beide zählen anders: neun Güteklassen im Report, sechs im Atlas, dazu verschiedene Schwellen. Falsch ist keine der beiden. Der Atlas hält selbst fest: „Ein bundesweit verbindlicher Zielwert für ein Mindestangebot mit Bus und Bahn, um die Teilhabe aller Menschen sicherzustellen, existiert bislang nicht.“ Und: „Wo genau die Schwelle für beispielsweise ein gutes Grundangebot liegt, bleibt … eine politische Entscheidung.“

Brandenburg strebt Mindestbedienstandards an, statt sie zu schulden#

Einen Paragrafen mit der Überschrift „Mindestbedienstandards“ führt von den geprüften Ländern nur Brandenburg. Sein erster Absatz beginnt damit, dass das Land „die Entwicklung einheitlicher Bedienstandards“ anstrebt. Rheinland-Pfalz hält dagegen: Der Kommunale Aufgabenkatalog des Finanzministeriums führt unter laufender Nummer 239 den öffentlichen Personennahverkehr als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung in den Grenzen der finanziellen Leistungsfähigkeit fm.rlp.de ↗. Im Atlas erreichen „dünn besiedelte Landkreise in Rheinland-Pfalz die Empfehlung, ähnlich strukturierte Räume in Bayern nicht“. Ob das an der Rechtsnatur der Aufgabe liegt, sagt der Atlas nicht; er vergleicht Angebote, keine Gesetze. Ein bayerischer Landkreis, der ohne jede Pflicht ein dichtes Netz fährt, würde die Vermutung erledigen.

Der ÖPNV-Report des Landes zählt über 90 Prozent der Bevölkerung als solide bedient, der ÖV-Atlas führt dasselbe Baden-Württemberg in Güteklasse C, und keine Stelle muss die beiden Zahlen zusammenführen. Der Atlas empfiehlt darum ein Mindestangebot, das keines der fünf geprüften Gesetze schuldet; geschuldet ist in Baden-Württemberg und Sachsen der Nahverkehrsplan, und was in ihm steht, entscheidet der Haushalt.

Anlass war der Beitrag „Öffentlicher Nahverkehr: Wo der ÖPNV gut ausgebaut ist und wo nicht“ von Ursula Freudling und Annick Ehmann für DIE ZEIT vom 1. September 2026. Die Erschließungszahlen stammen aus dem ÖV-Atlas 2026 von Agora Verkehrswende. Die Gesetzeszitate stammen aus § 1 Regionalisierungsgesetz, Art. 8 und 13 BayÖPNVG gesetze-bayern.de ↗, §§ 3 und 5 ÖPNVG Sachsen, §§ 3 und 5 ÖPNVG Brandenburg sowie § 5 ÖPNVG Baden-Württemberg, dieses gegengelesen im Nahverkehrsplan 2026 des Karlsruher Verkehrsverbunds. Die Angaben zu Baden-Württemberg stammen aus dem ÖPNV-Report 2024 des Verkehrsministeriums (Stand April 2025) und dessen Pressemitteilung vom 6. Mai 2025 vm.baden-wuerttemberg.de ↗, die Einordnung freiwilliger Leistungen aus der Praxishilfe des Niedersächsischen Landesrechnungshofs vom 21. August 2017 lrh.niedersachsen.de ↗, die Rechtsnatur in Rheinland-Pfalz aus dem Kommunalen Aufgabenkatalog des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz fm.rlp.de ↗ (lfd. Nr. 239).